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中国足彩网农村委员会关于《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案)》修改情况的报告

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——2020年11月25日在中国足彩网常务委员会第二十六次会议上

北京中国足彩网农村委员会主任委员 金树东

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  9月23日,市十五届人大常委会第二十四次会议对《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了一审,共有19位常委会组成人员围绕资源环境承载能力评价、促进绿色发展、细化点状供地制度、健全转移支付制度和绩效考评指标体系、开展职业技能培训、加强监督检查等方面提出了审议意见。

  一审后,农村委员会认真贯彻落实党的十九届五中全会关于加强生态文明建设的部署,学习习近平总书记给建设和守护密云水库乡亲们的回信以及在全面推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神,会同常委会法制办公室、城建环保办公室和市发展改革委、市司法局、市财政局、市生态环境局等单位围绕重点问题开展研究,依托门头沟、平谷、怀柔、密云等区代表家站平台听取部分市、区、乡镇三级人大代表和基层干部群众的意见和建议,通过常委会网站征求了中国足彩网代表和社会公众意见,征求了市委市政府有关部门、各相关区和部分专家的意见。10月27日,常委会党组理论中心组赴密云水库调研,具体研究修改条例草案。

  10月29日,农村委员会召开第十二次会议,讨论了《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案二次审议稿)》(以下简称二次审议稿)。11月10日,市委主要领导专题研究立法情况,提出指导意见。11月18日,中国足彩网常委会党组向市委常委会做了专题汇报。在此基础上,综合各方意见,对条例草案做了进一步修改。现将有关情况报告如下:

  一、关于完善管理体制机制

  生态涵养区生态保护和绿色发展涉及面广,面临不少重点难点问题,需要加强统筹协调,明确部门职责,强化属地责任,健全工作机制。

  一是明确市有关部门和有关区政府的职责。建议在条例草案总则第六条第二款以及分则的水库生态保护、促进新兴产业发展等具体条款中对政府相关部门进行列举,明确其参与职责。同时,明确“有关区人民政府对本行政区域生态保护和绿色发展工作负责。”(二次审议稿第五、六、十二、十八、二十六、三十、四十五、四十八条)

  二是建立健全专家咨询机制。首都高校和科研机构集中,可以充分发挥其智力支持作用,建议在条例草案第一章增加一条,表述为:“市、有关区人民政府应当建立健全专家咨询机制,组织对生态涵养区生态保护和绿色发展的战略、政策、规划、措施等重大事项开展咨询。”(二次审议稿第七条)

  三是明确举报处理要求。为了保障单位和个人行使监督权,建议在条例草案第八条明确有关部门对举报控告的核实处理和结果告知责任。(二次审议稿第九条第二款)

  二、关于加强生态保护

  生态涵养区应当落实自身功能定位,保持战略定力,依法科学划定生态保护红线和自然保护地,加强分区管控,坚持在严格保护生态环境的前提下发展,守住大国首都生态底色。

  一是明确开展生态服务价值评估研究。2006年以来,本市持续推进森林、耕地、草地、湿地等生态系统生态服务价值评估工作,为实施生态保护补偿提供了参考。为了推动相关转移支付从支持帮助向购买服务的转变,逐步完善生态产品价值实现机制,建议根据中央改革政策,固化这一做法,在条例草案第十一条中增加一款,表述为:“市、有关区人民政府可以组织统计、规划和自然资源、生态环境、水务、农业农村、园林绿化、气象等部门开展森林、耕地、草地、湿地等生态系统生态服务价值评估研究,完善评估指标体系及测算方法,为建立健全生态产品价值实现机制提供支撑。”(二次审议稿第十二条第二款)

  二是明确自然保护地管理原则。根据国家部署,本市自然保护地分级分类保护改革正在积极推进。建议明确自然保护地体系建设及管理的基本原则,将条例草案第十三条第二款修改为:“本市统筹生态涵养区自然保护地体系建设,对自然保护地实行统一设置,分级管理、分区管控,并按照国家规定将自然保护地划入生态保护红线。”(二次审议稿第十四条第二款)

  三是完善生态保护红线分区管控制度。生态保护红线是首都生态保护的关键区域。条例草案对自然保护地核心保护区和其他区域明确了分区管控制度。为了回应基层群众关切,在严守生态安全边界前提下,满足群众基本生产生活需要,建议根据中央改革政策精神,完善条例草案第十三条和第十四条第二款的相关规定,明确“本市按照生态功能依法科学划定生态保护红线”,允许开展“服务于原住居民基本生产生活需要的基础设施、公共服务配套设施等的建设、维护和改造”“适度参观旅游及相关的公共设施建设”等“对生态功能不造成破坏的有限人为活动”。同时,对条例草案第四十八条的法律责任进行相应调整。(二次审议稿第十四条、第十五条第二款、第五十三条)

  四是强化水源地保护管理措施。生态涵养区是首都的重要水源地,河湖长制是保障水源地安全的重要抓手。建议在条例草案第十七条增加关于“完善禁渔期、禁渔区制度”的规定;在条例草案第十八条第二款细化河长制职责要求,增加“开展排污口排查整治和小微水体治理,清理整治河湖管理保护范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等危害水环境的行为”等内容。(二次审议稿第十八条第一款、第十九条第二款)

  三、关于健全多元化生态保护补偿机制

  生态保护补偿是确保“不让保护生态环境的吃亏”、解决生态涵养区发展不平衡不充分问题的重要制度。建议根据本市实践经验及改革趋势,完善多元化生态保护补偿机制。

  一是完善专项补偿机制。饮用水水源一级和二级保护区居民的基本生产生活和发展受限较多,建议在条例草案第二十三条第一款中,将“饮用水水源保护区”与生态保护红线并列为重点区域,给予专项生态补偿。(二次审议稿第二十四条第一款)

  二是完善综合性补偿机制。为了与差异化转移支付政策相区分,建议将条例草案第二十三条第二款生态涵养区综合性生态补偿机制的依据,限定为自然资源调查监测评价和生态环境质量状况评价结果。(二次审议稿第二十四条第二款)

  三是细化市场化补偿机制。为落实党的十九届五中全会关于完善生态产品价值市场化实现路径的部署,建议将条例草案第二十三条第三款修改为:“市政府有关部门应当建立健全市场化生态保护补偿机制,推动排污权、用能权、用水权、碳排放权交易,促进符合条件的生态资源资产化、可量化、可经营。”(二次审议稿第二十四条第三款)

  四是健全差异化区域补偿机制。生态涵养区各区之间自然资源禀赋和发展空间差别很大,建议从促进区域协调发展的角度,健全差异化转移支付制度,将条例草案第三十九条第一款的相关表述修改为:“市财政部门应当根据有关区的自然资源禀赋、经济社会发展状况等实际情况,制定差别化政策,合理安排对生态涵养区的转移支付资金,推进财权和事权相统一。”(二次审议稿第四十二条)

  四、关于促进绿色发展

  生态涵养区产业发展路径不畅,经济社会发展水平相对滞后,建议进一步完善促进绿色发展的制度。

  一是建立资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价制度。为了科学确定生态涵养区的发展规模和空间,建议落实环境保护法关于“建立环境资源承载能力监测预警机制”的规定,在条例草案第三章增加一条,表述为:“市规划和自然资源部门应当会同市生态环境、水务、农业农村、园林绿化等部门和有关区人民政府组织对生态涵养区的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性进行评价,并根据评价结果科学有度有序开发,促进人口、经济、资源环境协调发展。”同时,在条例草案第二十五条第二款中明确:“市政府有关部门应当推动适宜的活动和资源节约型、生态友好型的项目、企业总部等在生态涵养区集中建设区落地。”(二次审议稿第二十六、二十七条)

  二是发展壮大集体经济。生态涵养区乡村集体经济发展相对薄弱,需要政府采取措施加以引导和扶持,建议在条例草案中增加一条,表述为:“市、有关区人民政府应当采取措施发展壮大农村集体经济,建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系,培育新型农业经营主体,实现农户生产和现代农业发展有机衔接,促进农村一二三产融合发展。”(二次审议稿第三十二条)

  三是完善高校科研机构参与制度。为了推动高校、科研机构参与生态涵养区建设,建议在条例草案第三十二条第二款增加关于“鼓励高等院校和科研院所在生态涵养区建立教学科研实践基地,推广应用相关科研成果”的表述。(二次审议稿第三十五条第二款)

  五、关于完善保障措施

  推动生态涵养区生态保护和绿色发展,需要从用地管理、人才支撑、绩效考评、监督检查等方面进一步完善保障措施。

  一是完善点状供地制度。生态涵养区绿色发展,迫切需要解决精准、公平、有序、有效供地问题。国内不少省市开展了点状供地实践,门头沟区也坚持多规合一探索了点状供地经验。建议明确市、区两级的责任,细化点状供地方案内容,在条例草案第三十八条增加有关表述:市规划和自然资源部门应当会同有关部门“依照法律、行政法规和国家有关规定制定建设用地点状供地规划和实施政策”“点状供地规划应当与林地保护、河湖蓝线、生态保护红线、基础设施等专项规划衔接。”“有关区人民政府应当根据北京城市总体规划、分区规划、点状供地规划,依法制定建设用地点状供地方案,明确建设用地来源、分配原则和标准、实施步骤、适用产业类型等内容。”(二次审议稿第四十一条)

  二是强化教育培训。促进生态涵养区发展,根本上要靠劳动力素质提升、增强内生动力,建议在条例草案第四十二条增加一款,表述为“市人力资源和社会保障、教育、农业农村等部门和有关区人民政府应当加强城乡居民的分类分级培训,重点培养规划、医疗、教育、产业发展和基层管理等方面的专业人才,有针对性地提高城乡居民职业技能技术。”(二次审议稿第四十五条第二款)

  三是完善差异化绩效考评指标体系。对生态涵养区的绩效考评指标体系,应当突出生态保护和绿色发展的导向,建议完善条例草案第四十四条的有关规定,表述为:“考评机制应当突出生态保护和绿色发展导向,加大生态环境建设类指标的权重设置。”(二次审议稿第四十七条第一款)

  四是加强资金使用绩效管理。为加强对转移支付资金的使用监管,建议条例草案第四十五条增加一款,表述为:“市和有关区发展改革、财政等部门应当加强固定资产投资和财政资金使用的事中事后监管和绩效评估。”(二次审议稿第四十八条第二款)

  五是明确检察机关环境公益诉讼职责。最高人民法院、最高人民检察院有关司法解释明确规定了人民检察院的环境公益诉讼职责,建议在条例草案第四十五条后增加一条,表述为:“人民检察院发现政府有关部门违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向其提出检察建议,督促其依法履职;政府有关部门不依法履职的,检察机关应当依法向人民法院提起诉讼。人民检察院发现破坏生态涵养区生态环境和资源保护的行为,依法可以提起或者支持相关社会公益组织提起民事公益诉讼。”(二次审议稿第四十九条)

  此外,农村委员会在附则中补充了生态涵养区、生态保护红线、自然保护地、点状供地等用语的解释,并对部分文字表述和条款顺序作了完善。

  农村委员会按照上述意见,提出《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案二次审议稿)》,提请本次常委会会议进行审议。

  草案二次审议稿和以上报告是否妥当,请审议。