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关于《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案)》的说明

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——2020年9月23日在中国足彩网常务委员会第二十四次会议上

北京市司法局局长李富莹

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市人民政府委托,现就提请本次会议审议的《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案)》(以下简称草案)作如下说明:

  一、立法背景

  习近平总书记对生态文明建设高度重视,指出:“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”“让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”近期,习近平总书记给建设和守护密云水库乡亲们的回信中强调:“北京一万多平方公里的山区是首都重要的生态屏障和水源保护地,地位十分重要。各级党委和政府要深入贯彻生态文明思想,把生态文明建设作为战略性任务来抓,坚持生态优先、绿色发展,加强生态涵养区建设,健全生态补偿机制,共同守护好祖国的绿水青山。”

  经党中央、国务院批准的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(以下简称《城市总规》)明确提出了生态涵养区的区域范围、功能定位及中长期发展目标。生态涵养区包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区,以及昌平、房山两区的山区。全市约80%的林木资源、60%的水资源、65%的湿地均位于该区域。生态涵养区是首都的重要生态屏障和水源保护地,是城市“大氧吧”和“后花园”,在北京城市空间布局中地位和作用极为重要。

  2018年10月,市委、市政府印发《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》(京发〔2018〕30号,以下简称《实施意见》),明确了生态涵养区的近期发展目标、主要任务和改革措施。近年来,市政府有关部门在土地管理、自然资源调查监测、生态保护补偿、绿色产业发展等方面,制定了一系列政策措施。

  为了贯彻习近平生态文明思想和对北京的重要指示精神,落实《城市总规》和《实施意见》,有必要通过地方立法进一步明确生态涵养区的地位,凝聚强化生态涵养区生态保护、促进绿色发展、优化保障措施的共识,总结固化实践经验,发挥立法的引领、推动和保障作用,以法治方式促进生态涵养区生态保护和绿色发展。

  二、立法工作过程

  根据中国足彩网常委会工作安排,2019年9月,中国足彩网常委会农村办牵头启动立法调研;2020年4月,中国足彩网常委会主任会议审议通过立项论证,并明确由中国足彩网常委会农村办负责起草工作;6月,根据有关市领导指示,起草工作由中国足彩网常委会农村办调整到市发展改革委;7月30日,市发展改革委将《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例(草案送审稿)》报送市政府审查。

  按照立法程序要求,市司法局主要开展了以下工作:一是书面征求市政府有关部门、各区政府以及有关行业组织的意见;二是会同中国足彩网常委会有关工作机构先后赴7个生态涵养区进行实地调研,听取区有关部门、人大代表以及基层干部群众的意见和建议;三是会同中国足彩网常委会有关工作机构、市发展改革委、市生态环境局等部门,对生态保护红线划定及管理、法律责任设定等问题进行专题研究,在法律框架内研究地方立法空间,提出立法对策;四是就生态修复、保障措施、适用范围等问题提请市政府立法工作法律专家委员会进行重点审核。此外,有关市领导先后听取立法工作情况汇报,并就有关问题进行协调。

  在综合各方面意见的基础上,经过反复修改,形成了目前的草案。草案已经2020年9月15日第85次市政府常务会议审议通过。

  三、立法思路和主要内容

  (一)立法思路

  草案以贯彻习近平生态文明思想,落实《城市总规》和《实施意见》为根本遵循,坚持生态涵养区的功能定位和经济社会发展要求,从生态保护、绿色发展、支持保障等方面进一步凝聚共识、强化措施,努力为生态涵养区保护和发展提供有力制度保障。

  (二)主要内容

  草案共6章50条,分为总则、生态保护、绿色发展、保障措施、法律责任和附则。

  1.关于生态涵养区生态保护和绿色发展的职责。将生态涵养区生态保护与绿色发展纳入生态文明建设领导体制,明确市、有关区政府加强对生态涵养区生态保护和绿色发展工作的领导职责和市、有关区发展改革部门的协调指导职责(第5条、第6条);同时,明确有关政府部门按照职责做好生态涵养区生态保护和绿色发展有关工作(第6条);另外,还明确全社会参与生态涵养区生态保护和绿色发展工作的方式,实现共建共治共享(第8条)。

  2.关于生态保护。针对生态涵养区生态保护现实需求,建立健全自然资源调查监测、自然资源资产产权管理、生态环境质量状况评价等基本生态保护制度(第9条—第11条);对生态保护红线划定及管理作出规定,优先将生态涵养区具有重要功能的区域划入生态保护红线,按照国家规定将自然保护地划入生态保护红线,对在自然保护地范围内开展人为活动作出限制(第13条、第14条);针对各区反映较为集中、问题比较突出的生态保护和修复重点领域,强化有关生物多样性保护、森林资源和水源地保护、水环境治理、生态环境修复、农业面源污染防治、开发活动管控、应急管理等方面的制度要求(第15条—第22条);建立健全专项补偿、综合补偿、市场化多元化补偿等生态保护补偿机制,加大对生态涵养区支持力度(第23条)。

  3.关于绿色发展。以生态涵养区全域全面绿色发展为目标,从统筹制定生态涵养区适宜产业发展政策、推动重大活动和重大项目落地、推行农业绿色生产方式、建立产业园区绿色发展评估制度、推进文化旅游和生态产业融合发展、促进劳动力就业等多方面提出具体要求(第24条—第29条、第34条);同时,要求政府有关部门要加强生态涵养区重点基础设施建设,加强城乡风貌设计引导和管理,补齐基础设施短板,提高教育和医疗服务保障水平(第30条—第33条)。

  4.关于保障措施。落实蔡奇书记提出的“不让保护生态环境的人吃亏”的指示精神,针对生态涵养区发展面临的瓶颈问题,从土地、资金、人才、考评机制等方面完善保障措施。加强农村集体土地的规划和用途管控,严禁借农用地流转开展非农建设,确保农地农用(第36条);根据生态涵养区公益事业、市政基础设施等项目用地需求,合理确定土地利用年度计划(第37条);以建设用地的点状供给保障为支撑,明确有关部门根据生态涵养区产业发展需求,制定建设用地点状供地政策,破解区域产业发展用地难题(第38条);完善政府资金、结对协作、社会资本参与三方面的保障制度,实施差异化支持政策,加大对生态涵养区的投入倾斜力度(第39条、第40条、第43条);优化人才流动机制,鼓励和引导教育、医疗等专业人才和高校毕业生向生态涵养区流动(第42条);建立健全生态涵养区绩效考评机制,突出生态保护和绿色发展导向,强化结果运用(第44条);加强审计监督和人大监督,实现领导干部自然资源资产离任审计全覆盖,将生态涵养区生态保护和绿色发展情况纳入政府向人大报告事项(第45条)。

  此外,对其他法律法规规定有法律责任的,草案作了衔接性规定;对违反生态保护红线有关规定、破坏生态等行为设定了法律责任(第48条、第49条)。

  草案已印送各位委员,请予审议。